我国政府产业投资基金发展、新趋势及若干建议

成都市中青年干部培训班（第3期）学员、成都市地方金融监督管理局资本市场处处长 付剑峰

2023年2月21日，中央政治局第三次集体学习会议上，习近平总书记提出“新一轮科技革命和产业变革突飞猛进，要实现高水平科技自立自强，实现高质量发展，建设世界科技强国”。从历史角度看，银行、保险、股权投资等现代金融体系的建立，紧密服务于前三次科技革命。以电子计算机等为主导的第三次科技革命重塑了第二次世界大战之后的世界经济版图，股权投资基金成为第三次科技革命最重要的金融推手。谁能抓住新一轮科技革命机遇，就将在下一轮产业变革中占得先机。

一、国内外政府产业投资基金发展状况

追溯美国、德国、以色列等科技、产业强国发展历程，政府产业投资基金扮演着重要角色。1958年美国中小企业局设立的SBIC（小企业投资公司）计划，满足小企业长期股权融资需求，该计划持续至今并长期保持超过350支子基金，已累计向超过15万家企业提供近1000亿美元股权融资，不乏Apple、HP、Intel等知名企业。此外，以色列YOZMA计划、英国VCT计划、德国BJTU计划等也非常成功。这些计划成功助推了股权投资行业的发展，引导社会资本超前布局高科技产业和新兴产业，并主导了近60年来的世界科技创新和产业发展。

我国政府产业投资基金是指由财政出资或国资直接参与，带有产业政策引导性作用的财政金融工具。1986年，中国新技术创业投资公司设立，标志着我国股权投资行业萌芽。1998年民建中央提出《关于加快发展中国风险投资事业的几点意见》的政协1号提案，揭开了中国股权投资事业发展的序幕。1999年更是被誉为“中国风险投资年”，一批新的国有股权投资机构成立，科技部等七部委联合发布了《关于建立风险投资机制的若干意见》，成为我国行业发展的首个指导性文件。2007年，科技部、财政部设立了国家层面第一支政府产业投资基金—科技型中小企业创业投资引导基金，财政出资或国资直接参与的政府产业投资基金成为行业重要角色。

图1：中国政府产业投资基金发展趋势（2007—2022年）

中国政府产业投资基金发展分为三个阶段：第一阶段为探索起步期（2010年以前），伴随2004年资本市场中小企业板的设立以及政府转变财政投入方式（拨改投、补改投）的探索，政府产业投资基金作为新的财政金融工具开始在中央、地方逐步出现，每年设立的数量不足50支，平均规模不足100亿元。第二阶段为快速发展期（2010—2016年），2009年底创业板的设立以及国家层面鼓励创新创业，政府产业投资基金进入快速发展期，国家战略新兴产业基金、国家科技成果转化基金、国家集成电路产业基金等相继设立，政府产业投资基金设立数量呈爆发式增长态势，2016年达到474支、认缴规模达到17293亿元。第三阶段为规范调整期（2017年至今），前期大规模设立的政府产业投资基金出现一些值得警惕的问题，如资金来源不规范、部分资金闲置、投资效率低下、隐形债务攀升等，国家相继出台了“资管新规”、《政府投资条例》等，一方面加强对政府资金的预算约束，规定“不得违法违规举借债务筹措政策投资基金”，另一方面重点消除多层嵌套和通道、禁止资金池业务，防范资金错配、金融风险扩散。基金设立规模逐年下降，2022年为120支、认缴规模为2812亿元。截至 2022年，我国累计设立2107支政府产业投资基金，目标规模约12.8万亿元人民币，已认缴规模约6.5万亿元人民币。

二、政府产业投资基金发展新趋势

近几年，政府产业投资基金面临募资难、项目估值高、子基金退出难、监管趋严等情况，伴随国家高度注重科技创新以及地方政府资本招商等理念的拓展，出现了许多新的发展趋势。

（一）受合肥模式的影响，政府产业投资基金逐步形成三种投资模式。合肥有三大市属国资基金运营平台，各自的业务方向和重点支持产业明确。一是合肥兴泰金控，运营管理合肥市产业投资引导基金，目标是充分发挥国有资本投资引领带动作用，引导资源向新兴产业集聚。二是合肥产投，管理合肥市创业投资引导基金、合肥市科创企业成长基金等基金，以直接投资科技创新为主。三是合肥建投。以产业投资、资本招商为主，为合肥的重点产业导入了多个龙头企业，集中投资了显示器、集成电路类项目企业，其中就有著名的京东方、维信诺、蔚来等。

如表1，近两年全国新设政府产业投资基金从传统母基金“间接”参与市场竞争转变为母基金+直投的“间接”+“直接”模式，从现实表现看，政府产业投资基金已逐步形成母基金、科创或新兴产业直投基金、招商引资基金三种模式。

表1：2021—2022年中国新设代表性政府产业投资基金情况

（二）行业竞争加剧，政府产业投资基金不断优化。政府产业投资基金的普遍设立，加剧了行业内、区域性的竞争。为吸引优质项目和社会资本落地，近年来，许多省市设立了百亿级政府母基金，为市场化机构提供出资来源，同时，一些地方出资比例也从传统的20%上升到50%，返投的比例也逐渐降低，返投项目范围认定逐步放松，此外，针对天使投资、科技创新等领域，政府产业投资基金的让利力度也逐步加大。

（三）从中心城市向区县、发达地区向欠发达地区深度延伸。部分发达省份设立基金呈现纵向渗透态势，从省会城市、地级城市向“区县下沉”。2018年至今，基金设立前十位的省份中，有4个是东部沿海地区（苏、鲁、浙、粤），中西部地区则上升到6个，分别是安徽、江西、华南、四川、河南、湖北。2011年至今，国家级基金设立节奏相对平稳，行业占比数量稳定在2%-4%；省级基金由早期的占比35%左右下降到20%以下，市级占比由早期的占比近50%下降到40%左右，县（区）级由早期的占比20%左右上升到40%左右。

（四）产业类基金成为主导，政府产业类引导基金占比明显上升。2011年全国产业类引导基金数量占政府投资基金总数的24%，2022年占比增到85%，份额提升了61%。同期创投基金设立数量比例从2011年占比86%下降到2022年的10%以下。产业类基金能够短期为区域带来经济效益，得到了地方政府的追捧，由于科技创新资源禀赋不同，支持科技创新的基金则更多以天使投资引导基金、直投基金等方式在各地落地。

三、政府产业投资基金发展存在的问题

一是发展不平衡，影响区域经济发展不均衡。政府产业投资基金已成为成熟的产业发展政策工具，但是东西部地区由于思想理念、发展阶段、政府财力、科技创新水平等差异，政府产业投资基金发展也存在较大的不平衡性，全国约80%的政府产业投资基金都落地于东部先发城市，且中西部地区由于市场化管理水平有限、专业化团队不足等原因，存量政府产业投资基金运行效率也与东部先发城市有较大差异，从长期来看，将进一步传导影响区域产业发展，进一步拉大产业竞争力和潜力差距。

二是认缴规模大，但实际落地少。目前我国政府产业投资基金备案规模超过12万亿，但实际到位约一半左右，在实际运行情况中，到位资金也仅有约不足一半完成了实际投资，真正支持到实体经济少，特别是许多地方政府基金投资进度慢、大量资金闲置，造成大量财政资源的低效、无效。如某省规模达2000亿的政府产业投资基金，5年仅投资约200亿元，与实际目标相差甚远，这种现象在政府产业投资基金行业中普遍存在。

三是募资渠道窄，投资信心不足。资管新规及疫情影响经济波动等因素影响，近年来社会资本参与中长期股权投资意愿不强，银行等以往出资主体也受政策限制，股权投资行业的资本出资供给端受到较大影响，当前一支私募股权投资基金的出资结构中，财政资金、国资等占比已经普遍占到50%—70%，政府产业投资基金带动社会资本的效果已经大幅下降。

四是考核标准参差不齐，导致投资效率低。由于对政府产业投资基金的认识差异及地方区域经济的保护性政策，地方政府产业投资基金的考核也参差不齐，要求国企主动管理基金、投资本地、返投要求等都限制了资本的跨区域优化配置，由于部分区域项目质量不高、产业竞争不足等因素叠加，非市场化因素干预较多，导致许多政府产业投资基金投资效率低、投资风险大。

五是退出难成为普遍现象，资本循环利用受限。2016年开始我国政府产业投资基金爆发式增长，近几年都已进入退出期，但是庞大的政府产业投资基金规模与资本市场退出渠道狭窄、以及国资管理规定等之间的矛盾，导致许多政府产业投资基金到期无法实现退出，且作为基金接力的S基金等行业发展不充分，进一步影响了资本循环投资，退出已成为当前行业普遍难题。

六是缺乏市场化、专业化管理团队。地方政府产业投资基金往往由事业单位、国有企业等主体管理，缺乏市场化机制和专业化团队，高级管理人员往往来自于政府部门和国有企业，受到激励机制、容错机制不足等影响，行政化管理色彩较浓，普遍存在“不愿投”、“不敢投”与“盲目投资”两种极端的现象。

四、政府产业投资基金发展壮大的启示和建议

（一）补短板、强弱项，建立多层次政府投资基金体系。补政府投资基金体系缺口，向企业生命周期两端延展，鼓励政府产业投资基金向早前期的天使投资、科技投资，以及面向中后期的S基金、国企改革基金拓展，拓展社保基金、保险资金等机构投资者出资渠道，加强股权投资行业资本供给，重点弥补市场失灵环节。

（二）追根溯源，在基础科学和项目策源地超前布局。政府产业投资基金应加强与科研院所、高校等加强合作，重点布局前瞻性基础研究以及颠覆性技术领域，应聚焦支持高水平科技成果转移转化，加强与全国各高校未来产业研究院、国家重点实验室等的投资合作，超前布局关键技术和颠覆性技术领域。

（三）打造本土知名品牌和团队。中西部后发地区应加强本土知名品牌机构和团队建设，进一步加强在行业内的话语权和影响力，加强对外合作，加强体制机制改革，借鉴深创投、江苏毅达、苏州元禾等国资改革经验，塑造具有全国影响力的行业品牌机构和团队。

（四）借力借势，营造创新资本发展良好趋势。中西部地区应争取更多国家级基金的布局和头部机构的落地，缩短与先发地区发展差距，通过国家级基金战略布局，吸引带动更多资源支持成都发展及提升行业影响，通过头部机构落地，引入更多省外资本更好培育本土优质项目。

（五）完善政策体系，筑牢政策红利高地。地方政府进一步优化让利机制、返投、出资比例、激励机制，简化·工商注册审批流程。在鼓励天使投资、早前期科技创新投资等领域，探索设立专项资金，给予在弥补市场失灵领域投资的一定补贴。政府投资基金也应加强与银行、保险、担保等市场化机构合作，推动投贷联动、投保联动等，整合多方资源。

（六）建立科学规范合理的评价体系。国家层面应由主管部门统一出台政府产业投资基金评价体系，统一规范地方参差不齐的考核机制，明确政府产业投资基金的定位、功能、模式，地方政府也应加强干部队伍的培训，树立科学合理的投资理念和思想认识，行成国家基金、省市基金合作推进创新驱动发展战略落实的合力，集中力量办大事。