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导读：尽管全球税改已经取得重大突破，但还未到盖棺定论的时刻。
来 源丨21世纪经济报道（ID：jjbd21）
作 者丨吴斌 贾开
编 辑丨陈庆梅 陆跃玲
图 / 21世纪经济报道
尽管前路还有不少障碍要克服，但全球税改“双支柱”计划离胜利又近了一步。
7月9-10日，二十国集团（G20）轮值主席国意大利主持召开G20财长与央行行长会议，G20财长集体支持全球税改“双支柱”计划,支持跨国企业利润重新分配、设置全球最低公司税率等措施，并呼吁更多国家未来加入磋商。
德国财长肖尔茨评论称，20国集团在税收改革方面取得了重大进展，G20的所有国家都支持这项税收协议，阻止跨国公司将利润转移至低税率避风港。
由于谈判取得积极进展，早前欧美之间闹的沸沸扬扬的数字税大战已经暂时熄火。当被问及如何看待欧盟执委会为了救助疫情而计划提出新数字税提案时，美国财长耶伦明确表示，欧盟国家已同意撤销此类征税。
与此同时，欧盟委员会发言人7月12日已经证实，欧盟征收数字服务税的计划已被搁置。而消息人士早前也透露，欧盟执委会可能会将其数字税计划推迟到秋季提出，希望能提高达成全球企业税改革协议的可能性。
“双支柱”计划迎来不同命运
全球税改计划分为两部分，第一支柱将把跨国企业的一些税收权利重新分配到其有业务活动和赚取利润的市场，而不管公司是否有实体存在。经合组织预计每年将有超过1000亿美元利润的征税权被重新分配。
这项新规将针对全球营业额超过200亿欧元、税前利润率超过10%的跨国公司，七年后将对新规进行一次评估，之后营业额门槛可能会降至100亿欧元。采掘业和受监管的金融服务将被排除在跨国公司征税地规定之外。
第二支柱则是市场最为关注的全球最低公司税率。经合组织表示，全球最低公司税率将设定在至少15%，预计每年将为全球带来1500亿美元的额外税收收入。最低税率将适用于营业额超过7.5亿欧元(合8.89亿美元)的公司，只有航运行业免征。
从当前的形势看，“双支柱”计划将迎来不同命运，第二支柱全球最低公司税可能更容易获得通过。
美国财长耶伦7月11日表示，希望被称为“第二支柱”的最低税率条款能够被纳入今年的预算协调法案中，这样国会就可以以简单多数通过法案，不需要共和党的支持。
相比之下，第一支柱规则将面临更大挑战。耶伦在G20会后的新闻发布会上表示，OECD重新分配征税权的进程比确定全球最低公司税“略显缓慢”。
当被问及第一支柱协议是否需要在美国参议院获得三分之二的多数支持，耶伦表示，“第一支柱的推进轨道将比较慢。我们将与国会合作。”一项允许更多国家对大型、高利润跨国公司征税的机制可能要到2022年春季才能准备好供立法者审议。
未来仍存变数
如果一切按计划进行，新的全球税收规定应在2023年底前在全球范围内转化为具有约束力的立法，但美国总统拜登的政府能否说服分歧严重的国会批准这些变化仍有疑问。
众议院筹款委员会共和党领袖Kevin Brady对此表示，预计就全球最低税率达成任何国际协议都需要数年时间，且国会将拒绝总统拜登设想的协议参数，因为其将撼动美国的税基，并让外国公司获得相对于美国本土公司的优势。
与此同时，部分低税率国家也不愿意签署协议。除了爱尔兰、爱沙尼亚和匈牙利等不愿妥协的欧盟成员国之外，其他尚未签署的国家还包括肯尼亚、尼日利亚、斯里兰卡、巴巴多斯以及圣文森特和格林纳丁斯。
对此美国财长耶伦10日在与德国财长肖尔茨进行会谈后表示，她将在未来几个月内设法解决不愿签署此项税收协议国家的担忧。她同时强调，并非每个国家都必须参与这项税收协议。
但她同时也表示，该协议包括防止使用任何避税天堂的机制。“这项协议包含了一种执行机制，可以用来确保那些持反对意见的国家无法破坏——利用避税天堂来破坏这项全球协议的运作。”
对于那些不实施最低税率的国家，美国早前提出了一项名为“盾牌”(Shield)的税种，将把企业希望开展业务的美国庞大消费者市场作为筹码。在“盾牌”计划下，当外国公司将资金转入使用低税率辖区的全球系统时，它们将失去在美国的税收抵扣资格。潜在的支柱二协议有类似的规定，但没有那么严厉。
一位上海律所合伙人对21世纪经济报道记者表示，“全球税改其实仍处于协商阶段，现在影响力还无法确定，很多问题仍可能发生变数。”
商务部研究院国际市场研究所副所长白明早些时候也对21世纪经济报道记者表示，“仍有一系列问题需要时间给出答案，当下还无法判断爱尔兰等国家是否会妥协。如果爱尔兰不同意加入协议，美国和其他国家是否会采取惩罚措施？这些都还不清楚。”
最终影响力存疑
“逐底竞争”给跨国公司避税活动带来极大便利，少数低税经济体从中受益，但多数国家和地区显著受损。因此主流观点认为这项全球“世纪税改”协议意义重大，有望结束长达数十年的“逐底竞争”。
但与此同时，也有观点认为全球税改的影响被过度放大了。一英国非政府组织认为，15%的税率太低，不会有很大分别，而且未能阻止避税港的运作。
该组织执行董事加布里埃拉?布彻（Gabriela Bucher）表示，这很荒谬，全球各国设立全球最低企业税率去彻底修补破碎的全球税制，订立的税率其实就是爱尔兰、瑞士、新加坡等避税港的软税率。当下设置的门槛这么低，这些公司很容易就跨过去。
而与此呼应的是，科技巨头在税收法案公布后的欢迎态度也侧面反映了这一点，而且15%的税率对科技巨头而言其实是可控和可负担的范围。
脸书负责全球事务的副总裁克莱格(Nick Clegg)在一场新闻发布会上表示，现在人们普遍认识到，为现实世界制定的税收规则并不真正适合日益增长的网络世界，Facebook欢迎制定新规则，以便在政府的税收和国库中更充分地体现网络经济的影响。
从全局角度看，尽管全球税改已经取得重大突破，但还未到盖棺定论的时刻，“世纪税改”究竟能否重塑世界税收格局？在当前的时间节点上，谁也无法给出确定答案。
评论丨“全球最低企业税”能否带来更公平的全球税收新体系？
作者丨贾开（电子科技大学公共管理学院）
日前在意大利威尼斯结束的G20财长和央行行长会议发布公报，表示支持本月初经合组织推动下132个国家达成的“全球最低企业税”改革共识。该共识是在经合组织推动全球税收治理体系改革的“包容性框架”下签署，各国同意将全球最低企业税率定为“15%”，由此标志着长达8年的改革努力终于取得了阶段性成果。G20财长和央行行长会议公报称其为“创造更稳定、更公平国际税收框架的历史性协议”。
但全球最低企业税率共识的达成，是否就能解决传统全球税收体系的痼疾，并最终带来更公平的全球税收新体系呢？
从弥补全球税收体系漏洞、防止税收政策“恶性竞争”乃至“逐底竞争”的角度来讲，全球最低企业税率的达成具有明显的进步意义。税收政策的“恶性竞争”是指各主权国家利用税收优惠措施吸引外国投资的竞争性策略。虽然经济学理论和实证研究在“低税率是否会带来高的外国投资”方面存在着巨大争议，但在实践层面，税收竞争却已经成为诸多国家事实上的政策选择，并甚至演化为“避税天堂”的普遍出现，由此带来的直接后果便是大量跨国经济活动得以利用制度差异“合法”地规避税收。相关研究曾指出，全球范围内大约存在70余个“避税天堂”，超过50%的跨国借贷及30%的外国直接投资都通过其来完成，并甚至导致了托马斯-皮克迪所指出的“富国和穷国都是净债务国”的吊诡局面。全球最低企业税率的达成，意味着确定了各国税收竞争的“底线”，恶性乃至逐底竞争有望成为历史。
不过这仍然不意味着全球税收体系改革便一蹴而就，或者说全球税收体系就必然走向更公平的未来。包括爱尔兰、爱沙尼亚、匈牙利在内的7个国家尚未在经合组织的协议上签字。尽管美国财长耶伦认为这些国家的同意并非该改革持续推进的必要条件，但其事实上意味着全球税收体系漏洞的持续存在。更重要的问题在于，如何在最低税率的基础上合理分配税基，并有效应对数字经济发展的税收挑战，仍然是全球税收体系改革必须回应的重大挑战，而这也是今年十月G20会议将重点关注的内容。
值得注意的是，全球最低企业税并未作为独立议题进入经合组织的改革进程，而是以“应对数字经济税收挑战改革方案”的一部分进入了“包容性框架”，而这也正是美国与经合组织推动的“数字税”改革方案的博弈结果。经合组织提出的“数字税”改革方案通过业务类别、利润门槛等因素来决定哪些数字经济企业将成为征税对象，但考虑到大型跨国数字经济企业主要来自美国，这也被美国政府视为构成了“差别化的税收待遇”和“不公平的贸易壁垒”。美国政府因此要求将所有领域的大型跨国企业都纳入征税范围，而非仅仅数字经济领域，由此便最终推动全球最低企业税率进入了经合组织“数字税”改革方案之中。
事实上，跨国数字经济企业已经成为全球企业税收规避行为的主要主体，利用知识产权等无形资产作为利润源泉的商业规律，其能够轻易将利润转移至低税率国家。相关研究测算表明，欧盟范围内数字经济企业的平均有效税率仅为8.5%，相比之下传统跨国企业的平均有效税率却高达23.2%；而第三方机构Fair Tax Mark在2019年的调研报告显示，Amazon、Google、Apple、Facebook、Microsoft、Netflix六家美国公司在过去十年里应纳税额和实纳税额的差值高达1553亿美元，而其中尤以Amazon为最。这也使得其他国家能够接受美国提案，将最低企业税率纳入到“数字税”改革方案；但也正因为此，我们对于全球最低企业税率影响的分析，便应置于“数字税”改革整体方案的背景下，而两方面因素也使得我们仍然需要警惕相关改革不要成为扩大发达国家和发展中国家税收收益分化的又一“催化剂”。
一方面，全球最低企业税率重要的不仅在于税率水平，更重要的是在特定水平上不同国家的税基分配。以“利润来源地”还是“企业属地”来作为税基分配原则的争议始终是全球税收治理体系的焦点，经合组织虽然在“支柱一”方案中详细界定了新的征税权力分配原则，但其究竟将带来何种影响仍然众说纷纭。例如相关评论即认为，全球最低企业税率所征收税额的60%将被G7国家拿走，而占据1/3人口的发展中国家则可能只能获得3%的份额。考虑到全球经济体系的复杂性，相关估算不一定准确，但却仍然反映了利益相关方对此的担忧。
另一方面，为推动税收改革要求的落实，经合组织还将“强制性”争端裁决机制纳入改革方案，除部分发展中国家可选择加入之外，所有签署国都被要求接受争端裁决机制的约束。但该点却是非洲国家一直反对的关键诉求之一。在非洲国家看来，由于专业知识和参与国际事务经验的缺乏，强制参与争端裁决机制很可能导致其在受到跨国企业起诉的过程中损失更多税收，因此其要求改为有条件的选择性加入。尽管我们认可争端裁决机制在推动税收改革落实方面的重要性，但该机制的专业性、复杂性以及不同国家应对能力的差异性，都使得相关改革的落实还任重道远。
本期编辑 陈思
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